Інна Рудник: ВСУ ускладнив громадянам доступ до правосуддя

Станом на листопад 2016 року 79 банків в України знаходяться на стадії ліквідації. Тобто майже 8 десятків банків, на думку Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, не вдасться врятувати шляхом використання іншого зі способів виведення неплатоспроможних фінансових установ з ринку. Зрозуміло, що кількість вкладників та інших кредиторів банку, які мають якісь претензії чи вимоги до нього або його ліквідатора обліковуються десятками тисяч. Зазначена категорія спорів у судах є однією із найвагоміших. Деякі з суддів через обсяг подібних справ займаються переважно розглядом позовів до ФГВФО та його уповноважених на здійснення ліквідації осіб.

Під час виникнення першої хвилі спорів за участі уповноважених ФГВФО (здебільшого про оскарження рішення про віднесення правочинів до категорії нікчемних та про визнання протиправної бездіяльності щодо не включення до реєстру вкладників) виникали випадки, коли окружні адміністративні суди відмовляли у відкритті провадження по вказаних справах, мотивуючи це тим, що спір виник з приводу виконання/невиконання договору, а тому має розглядатись в порядку цивільного чи господарського судочинства в залежності від суб’єкту оскарження.

З метою уникнення непорозумінь Пленум Вищого адміністративного суду України в своїй постанові «Про окремі питання юрисдикції адміністративних спорів» від 20 травня 2013 року зауважив, що Фонд гарантування вкладів фізичних осіб є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права. Звідси ВАСУ прийшов до висновку, що оскільки Фонд є державною спеціалізованою установою, яка виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, то спори, які виникають у цих правовідносинах, є публічно-правовими та підлягають розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Додатково на це звертав увагу ВАСУ в своєму листі від 25 липня 2014 року № 992/11/14-14, в якому вказав, що рішення, які приймаються відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до адміністративного суду.

Тож більше ніж 2 роки ми мали сталу та зрозумілу практику у питанні підсудності спорів, відповідачами по яких є Фонд або його уповноважені особи.

Тим не менш, Верховий Суд України в своїх постановах від 16 лютого 2016 року у справі №21-4846а15 та від 15 червня 2016 року у справі №826/20410/14, виклав протилежну позицію. Так, ВСУ дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на вищевказані спірні правовідносини, які врегульовані нормами Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», а тому спори, які виникають на стадії ліквідації банку належить розглядати в порядку, визначеному Господарським процесуальним кодексом України.

Особливої уваги викликає те, що постанова від 16 лютого 2016 року приймалась у складі двох палат - Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України. Тобто теоретично викладена в постанові позиція має бути максимально виважена та об’єктивна, сформована на підставі сукупного аналізу норм як господарського, так і адміністративного процесуального законодавства. 

Оскільки висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права, правомірність прийняття до провадження та розгляду адміністративними судами наведених спорів стала під питанням.

Для прикладу той самий ВАСУ, який у 2014 році в листі до судів нижчих інстанцій обґрунтовував позицію відносно адміністративної підсудності справ за позовами до Фонду, міг легко залишити в силі ухвалу про закриття провадження по справі. Так, ухвалою від 14 червня 2016 року у справі №  К/800/16033/16 ВАСУ відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою на ухвалу суду апеляційної інстанції про закриття провадження по справі. Свою позицію ВАСУ обґрунтував посиланням на постанову колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 16 лютого 2016 року у справі № 21-4846а15.

Аналогійний висновок викладено і в ухвалі ВАСУ від 04 липня 2016 року по справі № К/800/17863/16. В цій ухвалі ВАСУ послався на статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, якою встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, а також на практику Європейського суду з прав людини. Зокрема, в рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі «Zand v. Austria» суд вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині 1 статті   6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Суд касаційної інстанції, проаналізувавши національне та міжнародне законодавство, прийшов до висновку, шо оскільки позивачем заявлені позовні вимоги до Уповноваженої особи фонду на ліквідацію банку, а також оскаржуються його дії під час проведення процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку, то даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Тим не менш, судді окружних адміністративних судів здебільшого відступали від вищенаведеної правової позиції ВСУ.

Наприклад, Окружний адміністративний суд м. Києва ухвалою від 28 липня 2016 року у справі № 826/6729/16, відмовив у задоволенні клопотання про закриття провадження по справі, заявлене стороною із посиланням на позицію ВСУ. Суд звернув на те, що у даній справі вирішуються спірні правовідносини у рамках норм Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», який є спеціальним для вказаних правовідносин. А дія Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» на банки не поширюється.

Київський апеляційний адміністративний суд України, розглядаючи справу № 826/25721/15 в ухвалі від 20 вересня 2016 року так само вирішив відступити від правової позиції ВСУ, оскільки прийшов до висновку, що спір у даній справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки він не стосується банкрутства, а предметом оскарження позову є визнання протиправними дій та рішення Уповноваженої особи Фонду.

Практика відступлення від вищезгаданої позиції ВСУ у адміністративних судах непоодинока, хоча, як вбачається з вищенаведеного, не є однозначною. І аргументувати таке відступлення цілком можливо. Адже вищезгадана позиція ВСУ протирічить КАС України та положенням Законів України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» і «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».

Суттєвою відомістю цих двох процедур (ліквідація банку та іншої юридичної особи) полягає в участі господарського суду. Ліквідація банку здійснюється у позасудовому порядку,  і це є визначальним для віднесення певної категорії спорів до господарських чи адміністративних справ. При цьому функції Фонду пов'язані із здійсненням владних управлінських повноважень, тому заперечувати проти публічності цих спорів немає сенсу.

Нечитайло О. М., Голова ВАСУ, та Поляничко А. О., радник Голови ВАСУ, аналізуючи позицію ВАСУ звернули увагу на наступне: недаремно в статті 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» законодавець чітко виокремив такі самостійні функції Фонду, як здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами у строки, визначені цим Законом (пункт 4 частини другої статті 4); здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження всіх або частини активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку (пункт 8 частини другої статті 4 згаданого Закону). Наведене, на думку Голови суду та його радника, свідчить про те, що спір стосовно права на відшкодування вкладів фізичних осіб за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим спором, який не є спором у процесі ліквідації банку, а має окремий характер і стосується виконання окремої владної функції Фонду, а саме організації виплат відшкодувань за вкладами (пункт 4 частини другої статті 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»).

Поруч із цим на підставі висловленої позиції ВСУ аналогічна категорія спорів розглядається і господарськими судами. Наприклад, Рішенням Господарського суду м. Києва від 07.10.2016 року у справі « 910/9935/16 було частково задоволено позов про визнання протиправними дій Уповноваженої особи Фонду та зобов'язання вчинити дії.

Отже, в той час як завданням Верховного Суду України є забезпечення єдності судової практики, застосування спірної позиції ВСУ призводить лише до неоднозначності тлумачення норм та неможливості відновити порушене право вкладника.

На жаль, знайти наразі вихід із ситуації, що склалася, досить важко. Замість того, щоб спрощувати громадянам доступ до правосуддя, ВСУ своєю постановою встановив додаткові перешкоди для відновлення порушеного права та повернення коштів. Сподіваємось, що реформа правосуддя матиме наслідком формування іншого підходу та розуміння поняття «єдності судової практики».