Олексій Мовчан: Як ліквідація недіючих державних підприємств допоможе ефективніше використовувати державну власність

У Комітеті з питань економічного розвитку Верховної Ради України підготували до другого читання важливий Законопроєкт №8205 «Про особливості припинення за рішенням власника державних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких понад 50 відсотків акцій (часток) належать державі». Це засадничий документ і є логічним продовженням реформи державної власності. Для чого він, які саме зміни пропонує і що дасть державі та держбюджету – про це і поговоримо.

Чому чинне законодавство не відповідає поточним завданням держави 

Значна частина  державних  підприємств працюють неефективно та збитково, що надмірно обтяжує державний та місцеві бюджети. Згідно з даними Національної економічної стратегії на період до 2030 року (Стратегія-2023), приблизно 40% державних підприємств не працюють насправді, а існують лише на папері. При цьому фінансування на їхнє утримання йде з держбюджету. Ці підприємства не можна приватизувати – витрати на підготовку до продажу можуть перевищити їхню реальну вартість. Також не запустиш процедуру банкрутства, бо вартість активів часто мізерна, а банкрутство – відносно дороговартісна процедура.

Так, у держави накопичилося близько 1300 державних підприємств, і це без урахування ТОТ, які вже протягом 30 років доживають із кримінальними справами, кредиторською заборгованістю, виведеними  активами і господарською діяльністю за готівку, бо без готівки з ними ніхто не хоче працювати як з контрагентом.

Їх не ліквідують через відсутність коштів та недосконале правове і законодавче регулювання. Це породжує корупцію, яка пов’язана з незаконним використанням та відчуженням майна цих підприємств без належного контролю з боку держави. Законопроєкт №8205 зробить процедуру припинення держпідприємств самоокупною та дозволить залучати до її проведення кваліфікованих спеціалістів із відповідним досвідом.

Однією з основних цілей України, як визначено у Стратегії-2030, є зменшення ролі держави та місцевого самоврядування як власників господарських підприємств, які належать до державної та комунальної власності. Щоб цю мету досягти, потрібно приватизувати, ліквідувати або реорганізувати абсолютно всі нефункціонуючі державні підприємства. 

З 2001 року в Україні діє мораторій, який забороняє продаж майна державних підприємств та господарських товариств, у яких держава володіє щонайменше 25 відсотками акцій. Цей закон не відповідає поточним завданням держави щодо забезпечення рівності між сторонами та створює значні проблеми зі сплатою боргів кредиторам. Тож уже понад 20 років це питання залишається невирішеним. Хоча цей мораторій штучний, його неможливо анулювати без індивідуального підходу до кожного боржника. Тому необхідно змінити законодавство, щоб забезпечити можливість продажу майна державних підприємств та господарських товариств, які закриваються, для задоволення заборгованості перед кредиторами.

Наразі законодавство не містить відповідей на такі питання:

1. Хто має оплачувати витрати на процедуру припинення державного підприємства? Це питання стосується центральних органів виконавчої влади, які відповідають за управління такими підприємствами.
2. Хто повинен сплачувати винагороду та покривати витрати ліквідатора державного підприємства?
3. Як фінансуються інші витрати, пов'язані з процедурою припинення?

Відповіді на всі ці питання ми закриваємо в розробленому проєкті Закону.  

Що пропонується проєктом

Загалом, Законопроєкт №8205 – важливий документ для проведення реформи державної власності, який передбачає особливу процедуру ліквідації державних підприємств, зменшення витрат держави та запобігання збиткам. Ця процедура необхідна тому, що вищезгаданий мораторій на примусове стягнення майна державних підприємств є штучним, і він не може діяти нескінченно.

Нинішня процедура припинення ДП передбачає, що державне підприємство ліквідовується відповідно до вимог Кодексу з процедур банкрутства, який є документом для загального господарського застосування, а не лише для ДП, що не враховує особливостей реального стану таких підприємств. Тому для ДП потрібен особливий підхід, за яким ліквідація державного підприємства буде проведена відповідно до чітко визначених процедур і правил. Це забезпечить розрахунок із усіма кредиторами та розподіл майна відповідно до закону, буде узгоджуватись з Кодексом з процедур банкрутства та вимогами ЦКУ.

Законопроєкт стосується тільки державних підприємств і не торкається акціонерних товариств та товариств з обмеженою відповідальністю. Ліквідація останніх відбуватиметься у загальному цивільному порядку, який передбачено профільним законодавством. 

У документі також визначені критерії для підприємств, які можуть бути припинені. Це допоможе убезпечити ФДМУ від звинувачень у безпідставному припиненні підприємств. Рішення про припинення не будуть прийматися, якщо ДП повинні бути приватизовані або якщо стосовно них ведеться справа про банкрутство. Водночас підприємства, які не надають фінансову звітність, не проводять інвентаризацію, не здійснюють профільної діяльності або існують лише на папері, можуть бути припинені.

Також цей законопроєкт:

1. Встановлює строк проведення процедури припинення державного підприємства – він становить 6 місяців з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
2. Конкретизує особливості реалізації майна державного підприємства в процедурі припинення – через електронні аукціони та у чіткій послідовності.
3. Визначає повноваження органу, до сфери управління якого належить ДП. Так, орган має затверджувати план-графік заходів, які будуть вжиті під час здійснення процедури припинення; погоджувати умови реалізації майна ДП; здійснювати контроль за діяльністю ліквідаторів.
4. Врегульовує правовий статус ліквідатора, його права та обов’язки, а також встановлює вимоги до кваліфікації ліквідатора – особи, яка відповідає за проведення процедури припинення діяльності ДП і здійснює всі необхідні дії.

Що таке суб'єкти припинення та який алгоритм процедури

Суб'єкти припинення – це державні підприємства, які не працюють, є неліквідними та збитковими. Таких, як я зазначив вище, близько 1300. Серед них, наприклад: 

• ДП «Морський індустріальний кластер «Березань»
• ДП «Черкаський центр туризму»
• ДП «Агентство «Інтурист-Чернігів»
• ДП «Міндобрива»
• ДП «Бориспільське державне госпрозрахункове підприємство «Старт»
• ДП «Хелатекс»

Алгоритм їхнього припинення чітко прописує Законопроєкт. У ньому зазначені повноваження Фонду держмайна як головного розпорядника державної власності. Він має вирішити, що робити з неліквідними підприємствами: залишити ДП, якщо воно є ефективним і добре працює; віддати його на приватизацію, якщо воно може бути успішно приватизоване і стати дохідним для держави чи ліквідувати (припинити).

Коли рішення про припинення прийняте, обирається керуючим припиненням. Далі процедура така: 

1. Суб'єкт управління повинен опублікувати інформацію про закриття на своєму вебсайті та повідомити про це орган державної реєстрації та контролюючі органи протягом 3 робочих днів.
2. Подається та затверджується план-графік процедури припинення, який, власне, і визначатиме усі етапи припинення та їхні строки. 
3. Відбувається продаж майна об’єкта припинення та задоволення вимог кредиторів. Продаж здійснюється виключно на електронних аукціонах. 
4. Після завершення розрахунків з кредиторами керуючий припиненням складає ліквідаційний баланс та подає його на затвердження суб’єкту управління.
5. На стадії завершення процедури керуючий припиненням подає документи до державного реєстратора для проведення державної реєстрації припинення об’єкта припинення.

Що змінилося у Законопроєкті після першого читання

Після першого читання, до Законопроєкту надійшло багато пропозицій, які ми детально вивчили і врахували. Наразі документ готовий до другого читання. Зазначу деякі запропоновані зміни. 

1. Проєкт стосуватиметься унітарних ДП та чітко визначатиме порядок їхньої ліквідації.

Чому це важливо? В управлінні ФДМУ перебувають сотні держпідприємств, частина з яких непридатна для роботи. Їх можна ліквідувати, віддати на приватизацію або банкрутство. Дві останні процедури чітко регламентовані, тоді як перша є «сірою зоною». Ліквідаторами виступають часто керівники цих ДП, які зазвичай не вмотивовані робити щось, а тим паче – якісно. Причина — не передбачено ані гарантій, ані порядку дій, ані фінансування ліквідації ДП. Проєкт пропонує не тільки виписати порядок ліквідації, а й визначити статус керуючих припиненням. Наприклад, чітко закріплюється право керуючого звертатись до уповноважених органів щодо отримання інформації про ДП, яке припиняється. Бо зараз ФДМУ не може отримати повної інформації про ДП, яке перейшло йому в управління, наприклад, про податкову заборгованість, оскільки таке його право не передбачено законодавством. Усі ці проблеми вирішуються даним проєктом. 

1. Відокремлення ліквідації від приватизації та банкрутства. Співробітники ФДМУ є держчиновниками, які можуть діяти тільки у межах та у спосіб, що визначені законом. Тому, щоб у правоохоронних органів не виникало питань щодо того, чому одне ДП приватизується, а інше – ліквідується, проєкт пропонує закріпити критерії, якими ФДМУ може керуватись при прийнятті своїх управлінських рішень.
2. Ще однією проблемою при ліквідації ДП є розрахунки з кредиторами. Це гарантує, що кредитори ДП, які припиняються, не будуть позбавлені можливості отримати свої кошти при припиненні ДП. Це важлива гарантія прав таких кредиторів.
3. Передбачається, що продаж майна ДП, які припиняються, буде здійснюватись за постановою КМУ №803 з такими особливостями: спочатку продається все майно (не ЄМК, а саме масив майна і активів) як один лот, потім – окремими лотами. Також передбачається можливість продажу арештованого державного майна у випадку, якщо його ринкова вартість більше ніж на 20% перевищує загальний розмір всієї кредиторської заборгованості підприємства. Якщо продаж на аукціонах неуспішний – ДП йде на банкрутство чи приватизацію.
4. Прописано порядок, за яким будуть ліквідовані ДП-пустишки, які залишились після приватизації. 

У чому проблема? Коли продається єдиний майновий комплекс держпідприємства, то саме ДП залишається, але без ЄМК. Тобто буде юридична особа на папері без будь-якого майна. І таких вже близько 300 компаній. Їх треба ліквідувати, але порядку для цього немає, що обмежує ФДМУ в їхній роботі.

1. Встановлення основної (одна мінімальна заробітна плата, встановлена на перше січня поточного року, за кожний місяць виконання ним повноважень) та додаткової (відсоток від ціни реалізації об’єкта) винагороди керуючого припиненням. Основна винагорода виплачується за рахунок грошових коштів ДП, в тому числі за кошти з реалізації майна ДП. Якщо в ДП немає грошей або активів, що можуть бути реалізовані, основна винагорода керуючому припиненням може виплачуватись ФДМУ за рахунок бюджетних призначень за спеціальним фондом Державного бюджету України. 

Це одна з головних змін, оскільки вона дає фінансові гарантії роботи керуючих припиненням. 

Підсумуємо. 

Прийняття проєкту Закону матиме досить ефективний вплив на економіку України. Це важливий крок для забезпечення прозорості та підзвітності в управлінні публічними активами. 

Відтепер більше грошей надходитиме в Державний бюджет, оскільки державні підприємства, які мають борги перед бюджетом і не платили їх протягом тривалого часу, будуть змушені їх погасити. При цьому не буде потрібно додатково фінансувати бюджети та витрачати більше грошей на це. 

Над Законопроєктом №8205 з нами активно працювала крута команда: Фонд держмайна, Міністерство Юстиції, Світовий банк, Прозорро.Продажі, Проєкт ЄС Pravo Justice та Transparency International.